Intervista a Stefano Moroni
Il settore urbanistico è rimasto uno dei pochi in cui la pianificazione dall’alto non sembra essere mai stata messa seriamente in discussione, anzi comuni e regioni fanno a gara per prevedere il futuro e gestire l’utilizzo dei suoli pubblici e privati. Se da un lato non si può lasciare la gestione al libero scambio tra i privati, e c’è bisogno di regole certe e valide per tutti, la gestione centralizzata mostra tutti i suoi limiti sbagliando spesso le previsioni e subendo forti pressioni dal tanto in voga “partito del cemento”, che riempie le casse dei comuni degli oneri di urbanizzazione e il patrimonio dei costruttori di edifici non sempre appetibili veramente sul mercato. Ne sono derivati sviluppi a zone spesso poco coerenti, ecomostri, quartieri senza servizi e inchieste giudiziarie, ultima quella sul porto di Imperia che è lo specchio di operazioni faraoniche decise tra poche persone senza alcun legame con le necessità di chi vive sul territorio.
Grazie agli studi di Stefano Moroni professore del Politecnico di Milano, si sta facendo strada un’alternativa liberale, basata sulle prospettive economiche della Scuola Austriaca di autori come von Hayek, che tenga conto delle interazioni degli attori sociali, e delimiti gli ambiti di applicazione dei piani regolatori e delle loro improvvise varianti che concedono favori a pioggia agli speculatori. Si può quindi sfatare il mito della pianificazione senza dover cadere di colpo nell’anarchia delle scelte individuali, e con alcune interessanti sorprese.
1) Con la pianificazione territoriale i comuni e gli altri enti in gioco sono portati a sovrastimare i fabbisogni futuri di unità abitative/commerciali/industriali perché ne traggono benefici immediati sul breve periodo con gli oneri di urbanizzazione, come ovviare a questo problema?
Non è facile, bisogna ammetterlo, trovare una soluzione. E’ comunque impossibile rispondere rimanendo nello stretto confine degli strumenti e dei problemi urbanistici. Le domande da porsi sono di carattere più generale. Ad esempio: Perché, nonostante le cospicue risorse che vengono raccolte tramite varie forme di prelievo fiscale, le nostre amministrazioni locali si trovano sempre in una situazione di carenza di risorse (cosa che le spinge a cercare continuamente di fare cassa anche in campo urbanistico ed edilizio)? Inoltre: Perché le amministrazioni locali dovrebbero stimare i fabbisogni per le varie funzioni (e come possono riuscirci a priori)? Come possiamo rivedere la disciplina degli oneri in modo tale che non abbia carattere punitivo per i privati, sia legata a meccanismi maggiormente impersonali, e, contemporaneamente, sia più chiaro e vincolato l’utilizzo degli oneri stessi? Cercherò di aggiungere qualcosa che renda più chiaro in che direzione credo sia necessario muoversi nel prosieguo della discussione.
2) Lei indica nel divieto a contrattare regole diverse con gli imprenditori una possibile soluzione eliminando la discrezionalità, ma non c'è il rischio - con la politica attuale - che passino regole troppo incentivanti a costruire per tutti come il famoso aumento delle cubature?
Il rischio può anche esserci, ma non ha nulla a che vedere con l’eliminazione o meno di procedure contrattuali. Le regole urbanistiche non devono essere contrattabili. Nessun privato deve poter contrattare le regole che riguardano i suoli o gli edifici che possiede. Le regole devono essere uguali per tutti.
3) È auspicabile una normativa che obblighi i comuni a far recuperare aree o edifici dismessi prima di permettere la costruzione su nuove aree?
Direi che è auspicabile una normativa che renda più semplice e veloce recuperare aree ed edifici dismessi rispetto a quanto è accaduto sinora. Non si tratta tanto di introdurre incentivi ma di togliere inutili impedimenti normativi e burocratici. E’ inoltre indispensabile che la concorrenza nel mercato edilizio diventi una concorrenza reale e non ‘amministrata’ come è stato sinora.
4) Lei parla della non possibilità a prevedere i cambiamenti futuri, puntando quindi all'ordine spontaneo come teorizzato da Hayek, come potrebbe essere messo in pratica dal punto di vista normativo? i comuni dovrebbero rinunciare alla costruzione dei piani regolatori?
Le amministrazioni locali dovrebbero rinunciare alla costruzione di piani regolatori tradizionali (e anche a molte forme di piani presunte innovative) e passare a quelli che chiamo ‘codici urbani’, ossia sistemi di regole astratte e generali che non mirano ad alcun risultato o configurazione specifica, ma solo a stabilire quali esternalità nessuno deve produrre nel costruire o utilizzare edifici di qualunque tipo (come ho cercato di argomentare nel libro “La città del liberalismo attivo”, CittàStudi, 2007). L’amministrazione può fare piani ma solo per organizzare le proprie attività, ad esempio per realizzare infrastrutture. In sintesi, sinora le amministrazioni locali hanno preteso di pianificare minuziosamente l’uso dei suoli privati ed hanno assai poco programmato e pianificato le proprie azioni (ad esempio, nel campo della fornitura di infrastrutture e servizi). E’ ora di invertire la rotta e di chiedere alle amministrazioni di limitarsi a regolare (in termini astratti e generali) l’uso dei suoli privati, pianificando invece maggiormente (in termini concreti e specifici) le proprie azioni su suoli pubblici con risorse pubbliche. In aggiunta, credo che dovremmo lasciare più spazio a forme di auto-organizzazione residenziale che si servono dei meccanismi del diritto privato, ossia a ‘comunità contrattuali’ che si auto-regolano e si auto-tassano per poter disporre di determinati servizi (questione che ho cercato di approfondire nei libri “Libertà e istituzioni nella città volontaria”, BrunoMondadori, 2008 e “La città intraprendente: comunità contrattuali e sussidiarietà orizzontale”, Carocci, 2011).
5) Una scelta di tipo liberale con un ordine sociale spontaneo e un laissez faire governativo, come si può conciliare con la scarsità di terre e con quali strumenti va limitata (se deve esserlo) la scelta dei privati a costruire? incentivi, disincentivi? bisogna salvaguardare le aree agricole o vuote come vogliono gli ambientalisti, oppure la scelta va lasciata al mercato e ai suoi attori economici?
Il problema prioritario non è tanto decidere a priori quanti e quali suoli salvaguardare per certi usi piuttosto che per altri, ma in che modo è lecito che l’amministrazione pubblica intervenga in tali casi. Quel che mi sembra indispensabile è che esistano meta-vincoli più severi al modo in cui le amministrazioni locali possono decidere della vita dei cittadini e dell’uso delle loro proprietà. Perciò, quali che siano le scelte delle amministrazioni locali, queste dovrebbero poter essere rese operative solo utilizzando regole astratte e generali (e di carattere prevalentemente negativo, ossia volte a indicare non cosa va fatto in positivo, ma cosa va da tutti evitato); inoltre, tutte le scelte che riguardano i comportamenti dei soggetti privati e l’uso dei loro beni non dovrebbero essere prese in base a maggioranze semplici, ma in base a supermaggioranze. (Maggioranze semplici vanno bene solo per programmare la realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici). In conclusione, l’elemento cruciale di una prospettiva veramente liberale non è né il laissez-faire, né il mercato, ma l’idea che il pubblico può agire solo entro certi vincoli noti e predefiniti. Quello che dobbiamo anzitutto garantire è dunque una maggiore ‘qualità istituzionale’. Ciò che oggi scarseggia, prima ancora delle risorse, sono istituzioni credibili.
6) L'economia italiana pianificata dai governi ha puntato molto sul cemento, è stata una "soluzione facile" che ha sfruttato ampi (ma sempre più scarsi) territori sottraendoli ad usi futuri, questa situazione ha una simmetria nel modus operandi con l'aumento del debito pubblico, che ha scaricato sul futuro i problemi del paese?
In effetti interventi che peggiorano la situazione ambientale e scelte che aumentano il debito pubblico hanno in comune la creazione di problemi per le generazioni future. Può essere interessante notare che molte persone preoccupatissime per le generazioni future in termini di qualità ambientale non sempre lo sono altrettanto per quanto riguarda il peso del debito pubblico sulle generazioni a venire. Detto questo, credo che utilizzare suoli non sia sempre e comunque un male. Dobbiamo uscire dall’idea che se utilizziamo un suolo per qualcosa questo è ‘perso’. Il punto è piuttosto come li utilizziamo.
E’ forse il caso di sottolineare, a questo punto del discorso, un punto cruciale: il suolo non può essere ‘consumato’; se c’è qualcosa di permanente è proprio il suolo. Il fenomeno reale di cui vale la pena di occuparsi non è dunque tanto il ‘consumo’, ma l’‘uso’ del suolo. Se costruiamo un palazzo su un suolo, oppure un asilo, oppure vi piantiamo delle viti, stiamo infatti semplicemente usando, non consumando, il suolo. Alcuni usi escludono altri (e in questo caso si può creare un problema di usi alternativi possibili e desiderabili); altri sono tra loro compatibili. Alcuni usi sono facilmente reversibili, altri no, o, almeno, lo sono solo a costi elevati (si noti come anche in questo secondo caso non abbiamo consumato il suolo, ma reso difficili certi usi).
A proposito degli usi alternativi va aggiunta una precisazione: spesso si parla come se l’uso del suolo a fini costruttivi – ad esempio residenziali – andasse sempre a scapito di terre agricole che, di conseguenza, sarebbero parallelamente in diminuzione. Ma, le cose non stanno proprio così. Per quanto riguarda le terre utilizzate ad agricoltura, si può notare, in termini generali, che c’è in effetti stata una diminuzione della loro estensione: in Europa, dagli anni sessanta all’inizio del nuovo secolo, si tratta di una riduzione di poco più del 14%; ma tale diminuzione non è dipesa tanto dalle terre sottratte ad attività agricole da nuovi insediamenti, quanto, piuttosto, dal fatto che servono appezzamenti meno grandi del passato per la produzione agricola: sempre in Europa, nel medesimo periodo, la produttività agricola è infatti cresciuta.
Aggiungerei un’ultima notazione: un fenomeno di cui poco ci si accorge (nel concentrarsi sul tema dell’urbanizzazione) è che la superficie boscata (boschi in senso stretto più altre terre boscate) è aumentata in Italia, dal 1985 a oggi, di oltre 2.000.000 di ettari, ed è in graduale espansione ad un ritmo di circa 100.000 ettari l’anno (attualmente le aree boscate occupano circa un terzo del territorio italiano).
Detto tutto ciò, dobbiamo ovviamente evitare che i vari tipi di usi dei suoli (compresi quelli agricoli) creino danni ambientali gravi. Focalizzandoci però su danni ambientali tangibili e diretti, e non su preoccupazioni generiche e fondamentalismi ingiustificati.
7) Governi di centro destra come regioni di sinistra (pensiamo ai porticcioli turistici in Liguria) hanno incentivato l'urbanizzazione, quanto questa politica può essere legata al tipico clientelismo partitico italiano e alla pressione del settore del riciclaggio del denaro sporco, piuttosto che come scelta politica autonoma di tipo dirigista-socialista.
Premetto che incentivare l’urbanizzazione non è sempre e comunque un male. Detto questo non è possibile rispondere alla sua domanda in termini generali, sarebbe necessario entrare nelle situazioni specifiche. E temo che in diversi casi dovremmo riconoscere che clientelismo e corruzione hanno purtroppo ampio spazio.
Stefano Moroni insegna Land use ethics and the law presso il
Politecnico di Milano. E' membro del dipartimento di Architettura e
pianificazione del medesimo politecnico. Si occupa principlamente di
questioni di etica ambientale e di diritto urbanistico su cui ha
pubblicato diversi articoli e libri, ad esempio, recentemente:
L'ordine sociale spontaneo, Utet, Torino, 2005; La città del
liberalismo attivo, CittàStudi, Torino, 2007; Libertà e istituzioni
nella città volontaria, Bruno Mondadori, Milano, 2008; La città
intraprendente, Carocci, Roma, 2011; Contractual communities in the
self-organizing city, Springer, Berlin, 2012.
Rossano Raspo
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